作者：傅国云 来源：《检察日报》
检察机关行政公益诉讼以公共利益保护为核心，依法对在履行职责中发现相关领域负有监督职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或社会公共利益受到侵害的情形，进行法律监督，属于国家监督体系的重要组成部分。根据检察公益诉讼的立法动因、宪法法律定位及诉讼规律，检察公益诉讼属于国家公诉，诉前程序是常态，提起诉讼是监督的最后手段，其根本属性是法律监督。
检察公益诉讼性质是法律监督。现实中，当行政权在相关领域出现滥用或懈怠，严重损害社会公共利益时，就需要有效的外部监督。法律将这一专门监督——行政公益诉讼权赋予检察机关行使，确保社会公共利益不受侵犯。检察行政公益诉讼立法动因有二，一是公共利益法律救济缺位，二是有关行政监管失灵。检察行政公益诉讼主要通过纠正行政不作为或乱作为，使行政监管正确归位，实现公共治理目标。检察行政公益诉讼诉前检察建议的对象是行政机关违法行使职权或不作为，是对相关领域行政行为的专门法律监督。检察机关对行政机关收到检察建议后未履行法定职责或履行法定职责不到位，公共利益仍然处于被损害状态的，可以以提起诉讼作为监督手段，通过法院判决确认行政机关违法并履行法定职责。民事诉讼法、行政诉讼法明确规定检察机关对诉讼活动实行法律监督，这是诉讼法的基本原则，公益诉讼也不例外。因此，进入诉讼程序后，检察机关依法负有对行政权和审判权监督的双重职能，一方面通过提起诉讼强化对行政权监督，以请求法院判令行政机关履职或纠错为后盾；另一方面根据诉讼法的相关规定，检察机关对诉讼活动实行法律监督，包括对人民法院的审判和执行活动实行监督，当法院裁判和执行错误，检察机关有权依法提出抗诉或再审检察建议。
检察公益诉讼制度重要特色是诉前程序。为尊重行政裁量权，充分发挥行政机关的能动性，确保监督效率，立法设定行政公益诉讼诉前程序，彰显检察行政公益诉讼是督促之诉、协作之诉。保护公共利益是行政机关的职责，也是检察机关的神圣使命，根据法律授权，监督者与被监督者目标高度一致。诉前程序和提起诉讼组成检察公益诉讼完整的体系，基于检察权与行政权的分工负责，行政管理的繁杂性、专业性、技术性，检察权需要保持一定的理性和谦抑，做到监督恰如其分，遵循行政处理先行原则，充分发挥行政机关自行纠错的功能。实践中，公益诉讼主要通过诉前程序解决，诉是最后的手段。正常情况下通过检察建议，督促行政机关履行职责，在监督纠正行政违法的同时实现公共治理的法治化、现代化。只有少数案件经诉前程序，行政机关不整改落实，公共利益处于被损害状态的才进入诉讼。诉的目的是为了更少的诉或不诉就能解决问题，实现监督效益最大化。
检察公益诉讼是国家公诉。监督应该有“牙齿”。当诉前检察建议难以奏效，公共利益仍然处在受侵害状态时，就需要通过起诉来实现公力救济的目的，真正将监督做成刚性。检察公益诉讼本质是国家公诉或国家公益诉讼，因而检察人员出庭身份应当是民事公诉人或者行政公诉人。检察公益诉讼具有国家检控职能，这与机关、社会组织提起的公益诉讼不同。检察机关在公益诉讼中的地位是“恒定”的，即国家公诉人，在庭审中的地位与刑事公诉类似，因此，不能简单套用国外公益诉讼原告理论，步入“当事人主义”的误区。这不仅是因为检察机关与诉请的利益无法律上的利害关系，权力不具有处分性。更重要的是检察机关作为国家法律监督机关和司法机关，提起公益诉讼是重要的监督手段，目的是督促行政机关依法履行公益保护职责，同时履行诉讼监督职责，确保公正司法和依法行政，体现国家公诉权属性，与诉讼当事人的性质不同。同样，检察机关作为法律监督机关在民事诉讼中依法行使调查核实证据的权力，其在诉讼中不能简单适用民事诉讼当事人举证规则。在行政诉讼中也不能简单适用“被告行政机关负举证责任”的规则，需要证明行政机关违法行使职权或不行使职权，以及造成国家利益、公共利益的损害。修改后的人民检察院组织法第20条规定已经明确了公益诉讼职权，未来可以通过修改民事诉讼法、行政诉讼法，专章对检察公益诉讼的地位、职权、范围、程序等作系统规定。
检察公益诉讼是必要性监督。检察权对行政权的监督不可能也无必要实现全覆盖，它是一种有限监督，属于合乎行政法比例原则的法律监督，即必要性监督。最高人民检察院发布的《人民检察院检察建议工作规定》第4条将必要审慎作为提出检察建议的原则，检察公益诉讼诉前检察建议应当遵循这一原则。首先，检察公益诉讼应当保持谦抑性，以国家利益、社会公共利益救济范围为边界。对于私权救济领域应当保持监督的审慎态度，遵循当事人的处分权，一般不介入日常行政管理。对于行政机关侵害行政相对人合法权益的行为，由行政相对人通过行政复议、行政诉讼实现诉讼请求。其次，严格遵守检察公益诉讼的法定范围，不得擅自扩大监督边界。对法律明文列举的“等”外领域，应当本着积极稳妥的原则，认真探索实践，逐步拓展检察公益诉讼的范围，并及时总结经验和典型案例，为顶层设计和立法提供实践依据。再次，监督应当符合必要性原则，充分考量监督手段与目的、成本与效益等因素。对行政违法轻微或公共利益损害较小的，检察机关可以通过口头磋商，督促行政机关履职，以节省监督成本，真正做到精准监督。对于行政违法较重或者公共利益损害较大的，应当向行政机关发出检察建议，督促其落实整改。对于行政机关未充分履职，公共利益损害处于持续状态的，应当依法提起诉讼。要审慎把握确认违法之诉，对提起诉讼后行政机关整改落实到位的，可以撤回起诉；对行政机关存在拒绝接受检察建议等严重情节的，应当请求法院判决确认违法。对于刑事附带民事公益诉讼案件，应当根据诉讼经济原则，从有利于公共利益保护出发，考虑是否单独提起民事公益诉讼。
（作者为全国检察业务专家、浙江省人民检察院检察委员会专职委员）
